中国海关总署的最新数据显示，2022年我国通过电子商务平台的进出口总值达到2.1万亿元人民币（约2946亿美元），与2021年相比增长7.1%。跨境电商出口目的地中，美国市场独占 34.3%，位居第一。
2022年1月，美众议员Earl Blumenauer首次针对跨境电商提出立法，要求将部分国家排除在低值豁免(de minimis)制度之外。其背景是，2016年2月，时任总统奥巴马签署《2015年贸易便利化和贸易执行法》，修订《1930年关税法》第321(a)(2)(C)条，将每人（每公司）/每天可免关税进口货品的最高价值，从原额的200美元提至800美元。
一年多来，该法案并未取得实质推进，但近期美国国会再度翻炒该议题，并加码推出新的提案，北美跨境电商环境更趋复杂。
一、
2022年初，我们对Blumenauer法案的看法
去年Blumenauer法案出炉后，我们曾第一时间予以关注，总体倾向于认为法案短期内通过概率不大，但法案所折射出的重大政策风险，值得重视和研究。（ 点击详见原文 ）
（一）我们判断立法难以在拜登任内通过的理由包括：
- 单纯的贸易立法偏离了拜登对华竞争的主议程。
- 美国通胀率高，低价值包裹有利抑制通胀。
- 小额免征在美有思想基础，也有一定的支持力量。
（二）我们判断法案所透出的立法意图包括：
- 如果仅单纯调降“800美元线”，甚至降低至200美金，中国对美小包出口受到的影响有限。
- 法案的本质并非调降“800美元线”，而是借贸易公平与安全施压中国。
- 美国不敌视中国中低端出口产品甚至对其有刚需，但并不代表跨境电商平台不在美方打压范围之内。
（三）基于上述判断，我们给出的风险提示包括：
- 受立法预期刺激，美后续贸易调查将加速。法案或将促使美执法部门加大对中国平台、卖家、制造商执法。
- 立法即便无法通过，其悬而未决也可能起到鼓励产业链转出的效果。
（四）基于上述两大判断，我们给出的建议包括：
- 北美跨境市场坚持质量优先、合规优先。
- 及时因应供应链调整，加大短链化、区域化布局。
二、
美国国会重启低值豁免制度讨论
一年半来，Blumenauer提案虽没取得实质进展，但在一些因素的作用下，美国会近期再度重启对该议题的讨论，且跨党派、跨两院地推出了两个版本。
版本1：《修改1930年关税法低值关税豁免制度》（参院S.2004/众院H.R.4148）。发起方包括参议员Marco Rubio（R）、Sherrod Brown（D），众议员Earl Blumenauer（D）、Neal Dunn（R）。四人分别来自参院情报、银行住房城市委员会，以及众院筹款委员会与能源与商务委员会。
版本2：《修改1930年关税法低值关税豁免制度：2023年最低限度互惠法案》（参院S1969）。发起方包括参议员Bill Cassidy（R），Tammy Baldwin（D）、J. D. Vance（R），分别来自于参院金融/健康教育劳工养老/银行住房城市委员会。
相比于2022年初的提案，美国会新近提案，有三点值得关注的变化。
变化一：非针对一国的立法，更强调普适性，更偏系统性改革。旧法案给出的适用低值豁免制度的标准，是不能同时被列入“非市场经济国”和“知识产权观察国”名单，而同时符合该两大标准的，只有中国。新法案要求对低值豁免制度进行系统性改革，而不仅是将某一国排除在外，以实现低值豁免制度的“对等互惠”，即因应不同国家的对美同类关税标准，设立不同的反向低值豁免标准。
变化二：在系统改革之外，单独设立“黑名单”制度，该制度具有显著的歧视特征。新法案在“对等互惠”之外，还要求建立黑名单制度，黑名单制度上的国家，不考虑对等互惠，而是直接排除出低值豁免制度之外。“黑名单”制度考虑因素包括：该国是否违反所谓《防止维吾尔强迫劳动法》；是否出口假冒伪劣产品；是否致力于打击人口贩运、非法麻醉品和恐怖主义。新法案将中、俄列入黑名单国家。虽然法案给出了名单“能上能下”的动态调整标准，但上述指标显然有很强的国别指向性，这意味着“上名单”容易而“下名单”困难。
变化三：漏洞封堵更为严格，流程管控更为细致。为防止中国通过第三国出口方式规避，旧法案提出通过第三国分销或处理设施进口进入美国的也不得享受低值豁免。新法案明确，如果第三国为黑名单上的国家提供转运，也将被列入黑名单。在清关环节，除要求提供大量基础信息外（物品可归入的美国协调关税表的标题或子标题、物品的原产国、物品的制造国、记录的托运人、登记的进口商、物品描述、物品在美国的公平市场价值），新法案还特别对合同承运人提出了本土化的要求，我们判断这是为了便于海关执法，即在进口商实际为个人的时候，立法要落地，则需要承运人来承担更多的尽职责任，才能确保新法案管控落地。
我们总结认为：相比于旧法案，新法案更成熟、更细致、更可操作，但本质意图没有改变。尽管新法案提出了“对等互惠”的立法目标，但新旧法案的本质，实际都不是调降800美元线，也并非所谓“对等互惠”，而是要借贸易公平与安全施压中国，以威胁排除中国享受低值豁免制度红利，为中国跨境电商行业制造不确定性，鼓励中国供应链转出。旧法案中，这一立法意图表现为通过粗线条的“两道标准”来直接排除中国；新法案中，粗线条标准变得精细化，差不多为中国“量身定做”。
三、
我们对新提案的前景判断
判断一：立法从之前的“一人推动”变为“众人推动”，主要的推动力量在国会。
近两年来，中国玩家在北美跨境电商生态中崛起，美国会的关注也随之而起。去年，众议院版本《美国竞争法》即曾试图将低值豁免制、普遍优惠制（CSP）改革纳入，但最终随整体法案搁浅而搁浅。今年1月118届国会以来，海关现代化改革、对汽车行业强迫劳动调查以及潜在的一揽子贸易立法，成为两院财政委员会（参院财政委员会/众院筹款委员会）的共同关注，贸易改革的动能有所上升。
今年4月，美国会下属的美中经济与安全审查委员会（USCC）一名研究人员发布中国电商专题报告，指控部分中国电商平台存在问题：1）“强迫劳动”；2）产品有害健康；3）污染环境；4）侵犯版权；5）逃避关税和海关审查；6）数据采集与分析风险。USCC建议：1）加大对中国电商平台采购“强迫劳动”产出原材料的审查；2）加大对中国电商平台经常性违反美国的知识产权法的惩处；3）调整目前有利于中国电商公司的海关和关税政策。
此外，类似于美国务院成立“中国屋”来收口处理涉华议题，118届国会也在立法侧成立了类似的“中国屋”，即中国特别委员会。虽然该委员会没有实际立法权，但有立法建议权、调查权、组织听证权，由于其足够“吸引眼球”，让其在一定意义上成为涉华议题的“总包”，传统委员会则承接中国特别委员会的立法建议，成为“分包”。此次法案提出者之一的Neal Dunn，本身也是中国特别委员会的成员，该委员会5月曾发布针对中国电商平台的调查报告，并组织前任USTR代表莱特希泽听证，Neal Dunn则主持了该场听证。
判断二：中美关系、美经济基本面没有显著变化，拜登任内急于促成新立法的紧迫性，依然不强。
中美关系层面，我们始终认为，800美金线问题，并非美国两党对华议程中的核心关切，也偏离了拜登政府对华政策的主航道，它既不是中美“脱钩”的本意，也不归属于美欧当下的对华新表述“去风险”项下。从今年以来拜登主要阁僚涉华表态来看，“聚焦有限资源投入必要领域、管控对华竞争防止滑向冲突、展现对中美关系的控盘力”，是即将进入大选季的拜登政府的对华策略重心，我们判断即便国会有意，白宫也缺乏在类似小节问题上对华缠斗的冲动。
美经济基本面层面，美欧通胀有所缓解，但依然在高位，尤其是通胀展现出极强的高粘性，能源和食品开支依然偏高，家庭总体支出未显著减少，低值中国商品，依然是家庭收入中位数偏低家庭的优选，也深受年轻选民的最爱。2024年大选在即，任何形式的海关现代化改革方案，最终都会在消费者侧形成影响，增加进口商（或最终用户）的负担，这对2024年有选举诉求的政客将构成冲击。
因此，尽管国会有提案，但其“立法势能”远没有TikTok立法那般“山雨欲来”，白宫目前也没有明确回应，我们仍然维持拜登任内立法不至于通过的判断。然而，需要指出的是，全球对跨境电商的行业规制趋于严格、政策环境趋于复杂是大势所趋，因此从中长期看，欧盟的关税和海关改革思路，迟早会影响巴西、美国等市场。我们分析某一具体法案的当下走势，并不构成对中长期趋势的背离，而中短期分析的意义，是为了防范当下的核心风险，预判后续立法节奏、研判政策窗口期长短，以便更早、更灵活地调整业务。
判断三：美一揽子贸易立法改革的困境没有实质改善，但个别条款闯关立法的可能性值得关注。
美国贸易立法改革，始终存在政策目标高远但现实能力跟不上的问题。今年5月，众院筹款委员会贸易小组围绕“海关现代化改革”举行听证会，繁荣美国联合会（CPA）等代表美国本土制造业的行会组织，以及来自物流和货运代理、供应链数智化、户外设备制造等领域的企业代表出席听证。听证会主题是通过海关现代化改革，来保护美国工人权益和供应链韧性，各方认可并高频提及的政策目标，包括反强迫劳动、知识产权保护、反毒品药品走私等，但一切政策最终落地都离不开：提升供应链透明度，增强美国海关和边境保护局（CBP）的执法能力。正如物流和货运代理企业Expeditors International代表发言所暗示的一样，海关改革尚处于愿景与洞察阶段（Vision），还需要转换为法律行动（legal operation）与技术流程（technology framework）。Blumenauer在听证中也提到，“海关有权限但无能力，而在控减财政赤字的前提下，做强CBP也只能在有限的预算中实现”。
我们认为：首先，与美国数字治理立法改革中所展示出的逻辑相类似，机构、人员、资金类改革往往能领先于实质改革，未来一些实质性约束供应链信息上报以及增强CBP能力的立法有可能出现，以此作为保证其他贸易改革立法目标得以落地的前提。其次，一些倾向于保护美国本土企业的立法可能推出，比如为美境内的自由贸易区（FTZ）提供同样的低值豁免待遇，以对冲境外跨境电商的政策优惠，再如对普遍优惠制（CSP）赋予更为严苛的限制条件。最后，类似将中国甚至部分企业排除在低值豁免制度以外的立法，在目前中美关系整体气候下，即便议员可能并没有反对中国跨境电商行业的强烈动机，但更缺乏主动去阻挠相关立法的积极性，一旦在委员会层面强推，存在被纳入年度综合性法案（如年度国防授权法或综合拨款法）闯关通过的可能性。当然，即便立法获得通过，也需要行政部门出台具体规则，以保证立法落地，行业也可利用这段时间，完成流程再造。
判断四：更为立体地看待北美跨境电商的综合风险，看待中国软件出海所代表的产业与国家竞争力。
正如我们去年所提到的，“美国不反对中国的廉价商品，不代表不反对把廉价商品输送到美国的中国电商平台”。经从特朗普到拜登的两届政府准备，美对华竞争工具已完备，具体到跨境电商场景，其表层通常表现为关税、知产、消保、人权等贸易类问题，底层表现为数据安全、隐私保护、公平竞争等数字治理问题，产业竞争与国家间竞争则如一道暗线，纵向嵌入上述两层。
今年来，美联邦层面推出多部针对中国信息通信技术与服务行业（ICTS）的提案，3月美“限制法案”（草案）首次将电商、支付、物流类应用及技术纳入监管，并意图给予行政部门极大的授权，来以“国家安全”理由封杀中国APP。结合4月USCC的报告及当前国会对低值豁免制度的改革提案，我们判断美国针对中国ICTS的总体思路，是通过打压重点行业（如社交、电商）、头部企业，来产生对中国APP出海的“阻遏效应”。我们预判跨境电商层面，美执法将抓大放小，借助强迫劳动、知产、消保、环保等议题，制造事实上的贸易歧视，通过打压头部平台或商家，杀一儆百。扣关、知产、消保诉讼、将中国排除出低值豁免制度，都不是目的而是手段，进行产业竞争（打压）或与中方交换其他议题上的利益才是目的。当前，我国部分传统优势出口本已发生一定转移，美监管可能继续起到催化效果，对此应予重视。
【End】
责编：法桐
