由此可见，城乡居民养老保险实质上是一个普惠性的非缴费型养老金。明确政府责任，通过各级政府共同努力，逐步提高待遇标准，至少要超过当地城乡居民最低生活保障线。并且通过政策鼓励已经进城务工的农民工加入城镇职工基本养老保险，不仅可以提高他们退休后的待遇水平，而且还可以减少普惠性养老金的财政负担。同时，建议在完善第三支柱相关政策的基础上，允许城乡居民将个人缴费部分自愿并入第三支柱个人养老金，以助力扩大第三支柱的覆盖面。

以全国统筹为契机，完善城镇职工基本养老保险制度

城镇职工基本养老保险的核心问题是制度的可持续性。从现实看，该制度已经从20世纪90年代设计的“部分积累制”逐步回归为“现收现付制”。按照目前的参数计算，制度将面临收支不平衡的困境。国际上通行的四种参量调整办法在我国的作用比较有限。一是延迟退休。该办法可以部分缓解困境，但难以解决根本问题。并且，“快速推进，社会抵触；缓慢延迟，作用有限。”最终解决办法是将何时退休的权利还给劳动者，通过制定领取基本养老保险待遇的“早减晚增”的办法激励参保者延迟退休。二是提高缴费率。在目前已经高达24%缴费率（用人单位16%，个人8%）的情况下，难以再提高缴费水平。三是降低待遇。我国退休人员养老金即将迎来第20年连续提高待遇，今后仍然需要每年主要考虑居民消费品物价增长幅度，适度考虑在职职工工资增长幅度来提高退休人员的养老金待遇水平，不提高养老金待遇的可能性也不大。四是财政补贴。国家财政对该制度的补贴已经达到了20%，在目前财政状况下，继续提高补贴比重难度很大。因此，参量要调整，但参量调整的作用有限，通过制度改革提高制度可持续性是必然选择。

目前，该制度已经初步实现了全国统筹，当期资金支付问题由于各级财政的介入和地区间资金的调剂而得到基本解决。但是，目前的办法过多依赖财政补贴，并非通过制度自身的平衡机制实现。要实现该制度的自我财务平衡，必须在制度上予以改革，基本思路包括以下几个方面。第一，明确该制度定位是现收现付“保基本”，并且重点强调对中低收入者“保基本”；第二，在缴费端参保者以同一薪酬比例缴费，在待遇端实现低收入者高替代率，高收入者低替代率，通过制度内的再分配实现精算平衡。

目前，各地基本养老保险的缴费端和待遇端都是以当地社平工资为计算基础，其结果形成参保者在不同地区“缴费相同，待遇不同”，劳动力流动时还要“转移接续”，人为形成地区割裂，不仅不利于劳动力全国统一大市场的形成，而且形成各地区“攀比”待遇水平。

改革的具体政策建议包括以下几个方面。第一，在缴费端，按照参保者当月薪酬作为个人和单位缴费基数（高于社会平均工资300%的部分不计入基本养老保险缴费基数，为第二、第三支柱发展留下空间）由税务部门统一征收，解决目前缴费基数不实的问题；第二，在做实缴费基数的基础上，通过精算，降低缴费率，特别是企业的缴费率，力求不增加企业负担；第三，在待遇端，增加缴费年限在待遇计算中的比重，减少主动停保、断保的现象；第四，在待遇端通过分段计算替代率的办法，实现低收入者高替代率，高收入者低替代率；第五，征缴的基金全国统收统支，建立全国结余的资金池，并逐步消化地方结余资金。通过上述措施，最终在全国实现参保者“缴费相同，待遇相同”，企业“属地不同，负担相同”，地方财政“财力不同，责任相同”的基本养老保险全国统筹新格局。

加快扩大企业年金覆盖面

企业年金制度的主要问题是覆盖面小，参加了城镇职工基本养老保险的企业员工中，只有7%左右有企业年金。“十四五”规划明确提出要扩大企业年金覆盖面，这一方面是养老金制度体系建设的内在要求，另一方面也是职业年金已经实现全覆盖的外在压力。扩大企业年金覆盖面建议从以下四个方面入手。

第一，重新明确企业年金定位。20世纪90年代开始的企业补充养老保险试点和2004年正式启动的企业年金都是为了补偿国有企业职工在养老金制度改革中的利益损失而建立的。所以，该制度当时定位在“补充养老保险”上。在我国城镇职工基本养老保险回归“保基本”的功能后，第二支柱职业养老金应当成为维持中等收入群体和高收入群体养老金替代率不降低的重要来源，应该把职业养老金定位于我国养老金体系的“重要支柱”。所以，应当改变对企业年金的定位，不再笼统提“补充”功能，而应当定位为养老金体系的“重要支柱之一”。

第二，从理论上认清企业年金制度本质。企业年金可以说是企业利润分享的一种形式。要搞好企业，关键在人才。要吸引和留住人才，就不能只靠劳动报酬，而应当与员工，特别是关键员工实现利润分享。利润分享有多种方式，其中，企业年金就是分享方式之一。认清了企业年金的本质，制度的调整就有了方向。

第三，建立“简易企业年金计划”，推出中国特色的自动加入制度。为了解决中小企业建立企业年金遇到的困难，应该深化改革，适应新形势发展的需要，建立简易企业年金计划。我国覆盖机关事业单位的职业年金制度之所以推广快，有多个原因，其中，省级社保中心承担了“代理人”的角色是个很关键的制度设计，它使单个机关事业单位摆脱了年金管理的繁琐事务，提高了制度运行效率。因此，在扩大企业年金覆盖面工作中，可以借鉴我国职业年金的经验，在省级社保中心建立起为当地企业，特别是中小企业服务的“简易企业年金计划”。

第四，进一步完善相关税收政策。主要包括以下两个方面：在缴费环节，企业缴纳的8%应该可以全部税前列支；在待遇领取环节，建议改为只对缴费本金的部分征税，对投资收益不再征收，因为目前国家政策是对个人的资本利得税“暂不征收”。

加快发展第三支柱个人养老金

个人养老金制度试行一年以来效果较明显。一是填补了制度空白，为完善多支柱养老金体系打下了良好的基础。二是开户人数较多，目前开户人数超过6000万，已经超过了企业年金实施20年参与的人数。三是调动了金融机构的积极性，促进养老金融知识普及。

个人养老金制度也面临着挑战。第一，开户人数多，但缴费人数少；第二，人均缴费不到1500元，全国实际缴费规模只有220亿元左右。造成这些问题的重要原因之一是税收优惠激励效果有限。按照目前制度设计，只有缴纳个人所得税的群体，才能享受到个人养老金的税收优惠政策。我国个人所得税实际纳税人群只有6600万，这意味着，虽然参加了基本养老保险的7亿多人都可以参加个人养老金，但大多数参与者无法享受税优政策，如果参加，反而要在领取个人养老金时缴纳3%的个人所得税，加剧了其纳税负担。促进个人养老金制度发展的政策建议如下。

第一，完善税收优惠政策。首先，在缴费端建立针对不需要缴纳个人所得税的参与者的EEE模式（全程免税）。这样，制度的受益面可以扩大到全体就业群体，体现出制度的普惠性。其次，降低EET模式下个人养老金参与者领取端的税负，可以考虑对投资收益不征税，与我国目前对个人资本利得不征税的政策保持一致。

第二，在EEE模式下允许城乡居民基本养老保险参与者将个人缴费部分转入第三支柱，同时，保持地方政府对缴费端补贴的政策不变，形成中国特色的财政补贴低收入群体的第三支柱。清晰的个人资金账户将鼓励参保人多缴费。同时，个人缴费部分转入第三支柱还可以解决目前该制度个人账户资金集中委托投资的难题。

第三，依托个人养老金制度提高新业态劳动者养老保障水平。灵活就业（主要是平台就业）是我国目前和今后一段时期就业主渠道之一，也是新型城镇化过程中农村劳动力转移的重要渠道。灵活就业者大多在户籍所在地参加了城乡居民基本养老保险，按照现行制度，进城务工的灵活就业者加入城镇职工基本养老保险仍有难度。同时，灵活就业者无法参与第二支柱职业养老金制度，但参加第三支柱没有政策障碍。建议针对平台就业者，采取个人缴纳、平台配套、当地政府补贴的模式，在政策上开通多方投入的渠道，为灵活就业者养老保障积累更多的资金。

加快建设积累型养老金需要解决的三个认识问题

积累型养老金建设在我国仍然处于初期阶段，经验不足，需要解决好以下三个认识问题。一是认清养老金保值增值的衡量标准。养老金的充足性是用替代率来衡量的，即劳动者退休时可以领取的退休金占退休前工资收入的比重。因此，积累型养老金的保值增值不能简单地以是否战胜了CPI为指标，而要努力赶上和超过工资增长率。二是认清积累型养老金与资本市场的关系。正是因为积累型养老金保值增值的内在要求，所以它不能仅靠“储蓄”来保值，还要靠投资来增值，这就对资本市场提出了相应的要求。长期积累的养老金是资本市场的“长钱”，可以有力推动资本市场对创新型企业的投资。但是，如果资本市场制度不完善，也有可能伤害积累型养老金的增长，对此，要有充分的认识。三是养老金融教育问题。积累型养老金的发展很大程度上要靠用人单位和个人的积极参与，因此，讲清楚人口老龄化的严峻挑战，讲清楚增加积累型养老金的必要性和紧迫性，鼓励人们早做养老规划就成为养老金融教育的重要任务。■

[本文系教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“促进我国多层次养老保险体系发展研究”（21JZD035）阶段性研究成果]