显然，作为改革开放先行先试的特区，不仅需要政策上的松绑，还需要法律上的保障，特区立法权对于经济特区而言就不可或缺，这一方面可以激发改革创新的活力，另一方面则可以巩固特区在改革开放先行先试的成果。

图自深圳经济史志网

首批获得特区立法权的是1981年11月广东、福建两省获人大授权，制定经济特区的各项单行经济法规。也就是深圳、珠海、汕头、厦门四个经济特区的建设有了法律上的依据。

第二个是海南特区。1988年全国人大决定成立海南建省并设立特区时，就同时授予海南省人民代表大会及其常务委员会特区立法权。

而这时的深圳正陷入了一场“违宪”的争议之中。

1987年12月，深圳举行了1949年以来国有土地使用权的第一次拍卖，不仅对中国国有土地使用影响深远，而且推动了中国法制进程。这次中国土地“第一拍”被一些人说是违反宪法，是搞资本主义的卖国行为，“由于担心拍卖可能会引起一些人的反感，主办方特意把拍卖改成了公开竞投”。

深圳“土拍”第一锤

4个月后，七届全国人大第一次会议通过了《中华人民共和国宪法修正草案》，将原来宪法中禁止出租土地的“出租”二字删去，规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”，肯定了深圳的土地“第一拍”。虽然深圳突破宪法进行土地“第一拍”是改革的需要，但还是损害了宪法的权威。

02

深圳的历史性突破

自设立特区以来，深圳一直未能摆脱“违宪”、“卖国”，“搞资本主义”的攻击。另一方面，从外商投资的角度来看，如果没有法律的保障，政策的连续性、稳定性受到质疑，政策再好也不让人放心，因此深圳开始就酝酿要“立法权”。

然而在1989年的七届全国人大二次会议上，多个省市代表团反对授予深圳特区立法权，尤其是上海代表团和广东代表团强烈反对。一方面是因为广东省人大已获特别授权，可以为特区发展需要制定单行法规，另一方面认为深圳还没有成立人大，没有“户口”怎么就给你“粮票”呢？

对于深圳来说，广东省人大是为深圳、珠海、汕头几个特区统一制定，不能完全满足深圳特区发展的需要。至于人大嘛，深圳立即着手筹备，1990年底，深圳终于成立了人大。但是直到1992年南方讲话之后的7月，七届全国人大常委会第 26 次会议授予深圳特区立法权。当时90%以上的人给了赞成票。

以前都是省级行政单位（广东、福建、海南）获得特别授权，这次则是第一个在省级行政单位下的地区获得特别授权，其意义非同凡响。在深圳首开先河之后，1994年3月22日，厦门市获得经济特区立法权限。1996年3月17日，汕头市和珠海市获得经济特区立法权。厦门市、汕头市和珠海市经济特区立法权限同深圳市一样。

特区立法权，就是经济特区的“尚方宝剑”。几大特区拿到“尚方宝剑”后，不仅大胆突破改革开放的禁区，推动经济建设，而且为国家和其他地方立法提供了有益的经验，推动了整个国家的改革开放和法制建设。

就深圳而言，1993年到21世纪初制定的法规中有三分之一是在国家和其他地方立法没有先例的情况下制定的，有三分之一的有创设性的规定，包括股份有限公司条例、有限责任公司条例、合伙条例、国有独资公司条例、商事条例、企业破产条例等。

由于特区范围与市区范围不一致，几个特区都出现了“一市两法”的不协调问题。为此，2010年5月，国务院作出关于扩大深圳经济特区范围的批复：2010年7月1日起，深圳经济特区范围扩大到全市。随后，国务院先后批准厦门、珠海、汕头经济特区扩大到全市，四大经济特区着手实施“一市一法”。

这四大经济特区以深圳成就最为突出，当然与深圳特殊的主客观环境密不可分（详见世范区2020年8月推文《 深圳四十，不惑之惑 》 ）。

03

“尚方宝剑”逐渐沉寂

尽管可以实施“一市一法”，但是进入21世纪后，深圳等特区对特区立法权的运用越来越少，而是更习惯使用较大市立法权。

经济特区最大的“特”，长期以来体现在税收优惠上，如深圳经济特区就实行15%的企业所得税优惠税率。然而2007年，全国人大正式通过新《企业所得税法》，将内资和外资所得税两税合一为25%，这不仅意味着深圳的这一优势没有了，更让人觉得深圳特区也不特了。

的确，21世纪初，随着中国加入WTO的普惠要求以及改革在全国的深入推进，特区的政策优势基本丧失，你特区有的，全国也差不多有了。经济体制领域深圳很难有深入改革的对象，也就是说，作为经济特区的立法对象，深圳找不到了。

倒不是说中国经济体制不再需要改革了，而是那些深层次的改革已经触及体制的根本与核心，牵一发动全身，没有周全之策时，谁也不敢轻举妄动，比如像人民币自由兑换问题，都不是深圳这个层级可以解决的。

更重要的是，作为经济特区深圳虽然有特别的法律地位，但是在中国的行政体系中只是一个计划单列市。 在改革之初，政治序列的低位阶有其好处，出现问题时影响不至于太大，各方都可以承受，但是当改革进入深水区时，低位阶的政治责任却不能匹配相应的改革风险。因此，进入新世纪来如何解决风险与责任匹配的问题，成为不断考验深圳的难题。

而且，深层次改革涉及到与中央部委的协调问题，在深圳这个层级也不容易。深圳手握“尚方宝剑”却只能茫然四顾，这十几年来轻轻挥动几下，却越来越内卷，在社会上引发不少争议——深圳尝试在社会管理等领域运用特区立法权，例如《深圳经济特区道路交通安全处罚条例》（草案征求意见稿）规定的闯红灯罚款千元等诸多天价罚款条款，引发公众普遍质疑，金焰等四位律师甚至上书全国人大，提请审查深圳该项立法的合法性。

2012年深圳还因为房屋租赁管理费被国家发改委和财政部联合点名批评。

2001年《国家计委、财政部关于全面整顿住房建设收费取消部分收费项目的通知》，明确规定取消房屋租赁管理费。而深圳依靠自己的立法权，十几年来照收不误。这时的深圳被批评在改革开放上已经没什么创新，但是却在罚款上搞自己的特色。

“尚方宝剑”难以找到用武之地，而深圳又面临内地各种开发区、自贸区激烈的竞争，“特区”的帽子显得名不副实，直到2019年中央再给予“先行示范区”的战略定位。

04

上海自贸区异军突起

2010年以来世界经贸格局悄然发生变化，中国的迅速崛起让西方发达市场感到威胁，美欧日三大经济体希望建立新的区域性贸易和服务规则来取代世界贸易组织，加快推动高标准的贸易自由化，却试图将中国排除在外。这就是“ABC世贸”即“anyone but China 世贸”。

西方主导的国际贸易投资新规则，给中国造成了改革国内体制的外部压力。而1979年以来中国改革最基本的经验就是以开放为改革提供压力、动力、标准和经验，开放是改革的原动力。同时，中国也迫切需要更高水准的开放来倒逼改革，推进金融、税收、贸易、政府管理等深层次改革，以推动中国经济实现转型升级。

2017年的伦敦街头 图片来自Vincent Garnier/unsplash

为营造进一步对外开放的背景，中国在2013年再次启动市场化导向改革，同年决定建立中国（上海）自由贸易试验区，就是以开放促改革的最新前沿试验场。

另一方面，建设具有国际水准的投资贸易便利、货币兑换自由、监管高效便捷、法制环境规范的上海自贸区，可以为中国的进一步开放做历史性准备。上海自贸区的设立可谓是中国深入改革开放的里程碑。

上海自贸区设立后，首次对外商投资实施“负面清单”管理，为更好地厘清政府和市场的边界探出新路。最值得关注的是在金融开放领域，上海自贸区通过自由贸易账户体系，率先推动人民币资本项目可兑换先行先试。

社会各方对人民币国际化期待很高，但“容错率很低”，因为一旦开放资本账户，将不可逆转，对国内金融体系带来的冲击难以预估。 对此，深圳一直想做而未能做，而央行将这一重大改革放在上海自贸区，也是慎之又慎，逐步推进。在离岸账户基础上，进一步试点自由贸易账户本外币一体化功能，逐步实现区内资本自由流入流出和自由兑换。

在上海自贸区探索出成功经验后，离岸账户及本外币一体化开始向深圳、海南自贸区推广。

不过，这些金融创新业务还只能在自贸区内实施，而上海浦东要成为真正的国际金融中心，就必须尽快落地实施这些金融创新，这就意味着浦东新区必须要突破中国现有的法律框架，获得特区立法权。这就是6月7日全国人大常委会决议的时代背景。

05

新时代的龙头

2020年，在浦东新区成立三十周年之时，中央领导打出浦东高水平改革开放这张“王牌”，提出建设社会主义先行引领区。

5月26日，上海市政府副秘书长陈鸣波在第十八届上海衍生品市场论坛透露，近日，中央制定印发了13号文（即《关于支持浦东新区高水平改革开放 打造社会主义现代化建设引领区的意见》），支持上海在新的起点上，进一步完善“四大体系”（金融市场体系、产品体系、机构体系、基础设施体系），增强全球资源配置能力，加快推进国际金融中心建设。这个文件被认为是给浦东特区的大礼包。

与深圳的先行示范区相比，上海先行引领区格局更大——以显著提升上海国际金融中心能级为抓手，来提升上海全球资源配置能力，在资金、信息、技术、人才、货物等要素配置上具有全球性影响力，从而发挥龙头辐射作用，带动上海、长三角，乃至长江经济带的发展。

从目前透露的引领区政策消息来看，浦东引领区的着力点将集中在：

深化金融创新，把握金融资产定价权

扩大金融双向开放，提升全球影响力

服务临港新片区建设，跨境金融更进一步

提升制度型开放水平，营造高标准市场环境

……

显然，自2013年上海自贸区成立以来，上海就已经在探索并引领这些领域的改革。浦东已经成为集成改革和扩大开放的高地，上海已经是新时代改革开放的龙头。

对此，曾经是改革排头兵的深圳或会让人感到失落。实际上，上海浦东引领区与深圳示范区各有定位，各有优势，而且，浦东获得升级成特区对深圳来说更是一件好事，深圳不再因特区立法权而尴尬。因为上海特殊的政治地位，可以更好地平衡责任和风险，充分发挥特区立法权的作用， 而浦东特区一旦获得突破，深圳自然可以从容跟上，与浦东相互配合，共同推进新一轮的改革开放。

浦东之后，下一个升级为特区的会是谁呢？我认为是北京自贸区。在国内这么多自贸区中，未来有看头的也就只有上海自贸区与北京自贸区。对于后者来说，意义更大，如果再不想办法把京津冀搞起来，北方就没了支撑（详情请参阅去年9月世范区推文《北京自贸区横空出世，上海深圳傻眼》 ）。

排版/粽子

图片源自网络

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