历经近两年时间，治安管理处罚法实施19年来的第二次修订终于完成。6月27日，十四届全国人大常委会第十六次会议表决通过修订草案，将于明年1月1日起施行。近年来多次引发社会讨论的未成年人违法问题，在此次修订中得到了足够的重视。

专注于少年司法研究的北京师范大学法学院副教授苏明月认为，新修订的治安管理处罚法中涉未成年人条款的变化，具有鲜明的问题导向和现实回应性。尤其是打破“未成年人违法不承担责任”的误解、解决公安机关“处罚不了就不管”的困境、将学生欺凌行为纳入治安处罚范畴等，值得关注。

从法条来看，旧法规定，有以下两种情形之一，应当给予行政拘留处罚的，不执行行政拘留处罚：违反治安管理行为人已满十四周岁不满十六周岁；已满十六周岁不满十八周岁，初次违反治安管理的。新法新增规定，上述两种情形“情节严重、影响恶劣的”，可以行政拘留。此外，对于已满十四周岁不满十六周岁，“一年以内二次以上违反治安管理的”，新法也明确可以行政拘留。

这一变化有现实背景，部分未成年人频繁违法，仗着“未成年人免责”挑战社会底线，法律原有的宽容机制被滥用。这方面的修订体现了“该宽则宽、当严则严”的分级治理思路。此次修订明确对特定情形的十四至十六周岁未成年人依法可以行政拘留，不少人认为是为了加大惩罚力度。在苏明月看来，其实是在刑罚之外，再设一道“止损机制”。不是为了惩罚，而是为了拉回他们，是不得已的选择。

我国对未成年人越轨行为的规制，分“两条轨道”进行，即二元规制模式。一方面是刑法之内的规制，当未成年人达到刑事责任年龄，实施了刑法规定的犯罪行为，就进入刑事司法程序。另一方面是刑法之外的规制，对未达到刑事责任年龄或者行为尚未构成犯罪但已经触碰社会底线的未成年人，依靠治安管理处罚法、预防未成年人犯罪法等行政法律加以干预。

例如，2020年修订的预防未成年人犯罪法设置了专门教育、专门矫治教育等干预机制，其目的是引导、矫正问题少年，帮助其回归正轨。理论上这套体系是完整的。但在实践中，这些手段的约束力远远跟不上现实问题的复杂性和紧迫性。现实中一部分未成年人反复实施违法行为，但因“初犯免责”或“不予拘留”而没有承担任何实质性后果，甚至因此形成“未成年人违法不承担责任”的误解。当他们多次冲击社会底线且年龄达到刑事规制的标准时，就直接面临刑事处罚，从而失去挽救的机会。

虽然行政拘留和刑事处罚在法律性质上有明确区分，但对未成年人而言，仍是一种相对严厉的处罚方式。未成年人正处于心理发育和社会认知养成的关键期，任何形式的人身自由限制，尤其是在陌生、封闭环境中的隔离，都会对其产生较大影响。因此，行政拘留处罚要谨慎使用，不能成为替代教育的简便手段。行政拘留只是手段，而不是目的。建议在对未成年人执行行政拘留处罚的同时，跟进心理疏导、家庭辅导、社会观护和学校教育，避免“管了身体、丢了心灵”。

与旧法相比，此次修订新增条款：对不予处罚或者不执行行政拘留处罚的未成年人，公安机关依照预防未成年人犯罪法的规定采取相应矫治教育等措施。这条规定非常关键，体现了治理理念上的重要转变：不是“处罚不了就不管”，而是“不能处罚更要依法跟进”。在公安执法实践中，经常出现对不能拘留、处罚的未成年人，训诫之后就放人的情况。但这些未成年人中有的已经有明显的反社会行为倾向，甚至反复违法，家长也无力管束。此次修法新增的条款可以与预防未成年人犯罪法形成衔接。

预防未成年人犯罪法第40条规定：公安机关接到举报或者发现未成年人有严重不良行为的，应当及时制止，依法调查处理，并可以责令其父母或监护人采取措施严加管教。第41条则列出了公安机关可以视情节采取的9类具体矫治教育措施，包括予以训诫，责令具结悔过，责令定期报告活动情况，接受心理辅导、行为矫治，参加社会服务活动，接受社会观护等。这些措施既有教育引导，也包含社会限制，可以避免对未成年人一放了之。修法新增条款的制度意义在于推动建立“非处罚型公安干预机制”，可以填补“年幼违法但无后果”的漏洞，同时明确公安机关不再只是处罚者，也是参与矫治者。这正是少年司法体系“早发现、早干预、早矫治”理念的具体落地。

此次治安管理处罚法的修订还有一个重要变化，首次将学生欺凌行为纳入治安处罚范畴。新法新增规定：以殴打、侮辱、恐吓等方式实施学生欺凌，违反治安管理的，公安机关应当依照治安管理处罚法、预防未成年人犯罪法的规定，给予治安管理处罚、采取相应矫治教育等措施。

将学生欺凌行为纳入治安处罚范畴主要有三个考量：回应社会痛点。近年来，校园欺凌事件频发，公众强烈呼吁建立硬性规则。建立执法权责机制。明确赋予公安机关处理权限，填补原有执法盲区，使欺凌行为不再仅靠学校劝导式治理。实现教育与惩戒结合。除了治安处罚外，新法还同步规定可对施害者采取相应矫治教育措施，体现了惩戒和保护的双重价值导向。

此外，新法还明确了学校责任。“学校违反有关法律法规规定，明知发生严重的学生欺凌或者明知发生其他侵害未成年学生的犯罪，不按规定报告或者处置的，责令改正，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，建议有关部门依法予以处分。”过去很多学生欺凌事件之所以被拖延甚至激化，往往不是因为无人知情，而是学校要么出于维护声誉的考虑选择不报，要么由于缺乏处理机制而搁置，最终使受害者失去保护、施害者逃避处罚。强调学校的责任非常有必要，“责令改正、建议处分”意味着学校如果不作为，相关人员可被依法追责，有利于真正把治理责任从纸上落实到人。

在苏明月看来，虽然治安管理处罚法涉未成年人条款有所完善，但它的功能偏于“短平快”，着眼于即时处置，不能寄希望于用它来解决未成年人的全部问题。恰恰是因为教育机制、家庭监护、社区预防等环节没有充分发挥作用，法律才被推到了第一线。她认为，要实现真正的长久治理与有效回归，更有赖于少年司法制度的建设与社会支持体系的完善。